一、立法背景和必要性

近年来，国家和江苏省先后出台一系列政策法规，明确要求全面加强历史文化名城、名镇、名村及历史建筑保护，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，推动历史文化遗产活化利用，实现保护与发展良性互动。我市作为国家历史文化名城，拥有丰富的历史城区、历史文化街区、工业遗产、非物质文化遗产等资源。当前城市更新加快推进，历史文化资源保护与城市建设、民生改善的矛盾日益凸显，存在保护责任不够清晰、保护措施不够细化、利用方式不够规范、监管机制不够健全等问题，迫切需要制定一部综合性地方性法规，进一步提升保护工作的系统性、规范性和可持续性，为历史文化名城保护提供坚实法治保障。

二、立法过程和依据

自《南通市历史文化名城保护条例（草案）》（征求意见稿）（以下简称《条例（草案）》）被列为立法项目以来，为做好起草工作，市人大、市自然资源和规划局、市司法局联合成立立法工作专班，并聘请第三方立法团队协助，系统梳理国家和省相关法律法规，全面摸排我市历史文化资源底数，深入调研历史城区、历史文化街区、名镇、名村保护现状，广泛征求相关部门、乡镇（街道）、专家学者及社会公众意见，认真研究南京、徐州、广州、厦门等地在历史文化名城保护方面的经验做法，立足南通地方文化禀赋反复修改完善，最终形成《条例（草案）》。

《条例（草案）》主要依据：国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》《江苏省历史文化名城名镇保护条例》等法律法规，以及国家、省、市关于历史文化名城保护的政策文件。

三、立法思路和主要内容

《条例（草案）》坚持以赓续南通历史文脉、守护江海文化根脉、推动历史文化遗产传承为核心，遵循以下总体思路：一是坚持问题导向，补齐保护短板。聚焦我市历史文化名城保护中存在的责任主体待明确、修缮利用机制不健全、风貌管控刚性不足、城市更新与遗产保护衔接不畅等突出问题，通过立法细化制度规则、压实各方责任、完善管控措施。二是突出系统观念，强化全域统筹。贯彻整体保护、系统保护理念，统筹历史城区、街区、名镇、名村、历史建筑、文化遗产、环境要素等各类型保护对象，统筹规划、保护、利用、监督全链条管理环节，统筹政府部门、产权人、社会力量等各方参与主体，构建全域覆盖、全程管控、全员参与的保护治理体系。三是立足南通特色，彰显江海底蕴。紧密结合我市“一城三镇”独特历史格局及寺街、西南营等历史文化街区、工业遗产等丰富文化遗产资源，量身定制具有南通辨识度的保护利用制度，推动历史文脉与城市发展、民生改善深度融合。四是坚守保护底线，推动活态传承。严格遵循科学规划、严格保护、合理利用、特色发展、共保共享原则，在严守遗产真实性、完整性底线的基础上，鼓励活化利用、业态升级、文旅融合，实现保护与发展双赢。

《条例（草案）》共八章、四十七条，主要内容包括：

第一章，总则。明确立法目的、适用范围、保护原则，规定市、县级人民政府及相关部门职责，建立保护资金保障和社会参与机制。

第二章，保护对象。系统列举历史城区、历史文化街区、名镇、名村、传统村落、特色风貌区、不可移动文物、历史建筑、非物质文化遗产等八类保护对象，建立保护名录、预先保护、保护标志等制度。

第三章，保护规划。构建分层分类的保护规划体系，明确规划编制主体、程序、实施要求及调整机制，规定历史建筑保护图则的编制与使用。

第四章，保护措施。确立保护责任人制度，明确保护范围内建设行为要求与禁止事项，规范历史建筑修缮审批、迁移拆除程序，完善城市更新中的保护机制和地下文物保护措施。

第五章，合理利用。强调保护与利用协调发展，鼓励非物质文化遗产传承、老字号活化、文旅融合、历史建筑功能置换等，推动文化展示、创意产业、特色旅游等合理利用方式。

第六章，保障监督。完善政策支持、档案数据库、人才培育、基础设施配套、定期评估、日常巡查等保障机制，建立奖励与补偿制度。

第七章，法律责任。针对擅自修缮历史建筑、损毁保护标志、主管部门工作人员失职等行为，设定相应行政处罚和刑事责任。

第八章，附则。明确条例施行日期。